Coordinamento e integrazione tra ordinamenti: il caso del GECT

Simone Carrea

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La proiezione in chiave transfrontaliera dell’autonomia riconosciuta alle articolazioni territoriali degli Stati è un fenomeno che ha trovato particolare sviluppo, da un lato, attraverso l’esercizio del c.d. “potere estero” ad esse attribuito dal diritto interno, e, dall’altro lato, nella disciplina internazionale della cooperazione transfrontaliera, la quale, per quanto specificamente riguarda l’ambito regionale europeo, ha rinvenuto negli strumenti normativi adottati nel contesto del Consiglio d’Europa il quadro normativo all’interno del quale esplicarsi. La disciplina del Gruppo Europeo di Cooperazione Territoriale (GECT) di cui al regolamento (CE) n. 1082/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio – che costituisce l’oggetto dell’indagine che ci si propone di condurre nel presente lavoro – presenta sicure connessioni con i fenomeni dinanzi descritti, ma se ne discosta in misura significativa, ponendo interrogativi in larga misura inesplorati. L’introduzione del GECT nel diritto dell’Unione europea ha, infatti, dato luogo a specifiche quanto complesse questioni di coordinamento tra le diverse fonti che vengono in rilievo per la disciplina del fenomeno in esame, vale a dire il diritto dell’Unione europea, il diritto degli Stati membri (ma oggi anche di Stati terzi per effetto delle più recenti modifiche) e gli atti costitutivi dei singoli enti di cooperazione. La costituzione di un GECT genera, infatti, un coacervo di relazioni giuridiche – di carattere sia privato che pubblico (con sfumature e contorni peraltro non sempre facilmente distinguibili tra i due ambiti) – fortemente connotate da elementi di internazionalità, dando luogo alla necessità di introdurre una apposita disciplina non soltanto materiale ma anche di conflitto idonea a bilanciare (e tutelare, anche attraverso l’introduzione di appositi strumenti di tutela giurisdizionale) i diversi (e non di rado contrapposti) interessi dei vari soggetti coinvolti (Stati, membri del gruppo di cooperazione e terzi), in funzione, tra l’altro, del conseguimento dello specifico obiettivo sotteso alla disciplina in considerazione, rappresentato dalla promozione della coesione economica, sociale e territoriale tra i diversi Stati dell’Unione europea. In tale prospettiva, la decisione di dedicare il presente lavoro all’esame della disciplina del GECT trae origine dalla consapevolezza che il diritto dell’Unione europea rappresenta il contesto più fecondo per l’evoluzione di soluzioni normative particolarmente avanzate nell’ambito in considerazione. In disparte gli ovvi riferimenti all’elevato grado di effettività della fonte (regolamentare) con cui è stato introdotto lo strumento in esame, ciò è dovuto non soltanto all’esistenza nel diritto dell’Unione europea di un sistema di regole uniformi di diritto internazionale privato (in senso lato) particolarmente avanzato per quanto riguarda l’ambito civile e commerciale (regole che possono offrire la soluzione anche delle complesse questioni che si pongono nel contesto in esame nella misura in cui ne sia intercettato l’ambito applicativo, da ricostruirsi secondo autonomi criteri interpretativi), ma anche a motivo della reciproca fiducia e del livello di armonizzazione che caratterizza numerosi settori del diritto interno dei vari Stati membri, il quale ha di certo favorito l’(opportuno) sviluppo di regole di conflitto anche con riferimento a profili (pubblicistici) tradizionalmente sottratti all’applicazione di tale tecnica, con la finalità – da ultimo espressa nel considerando n. 73 della Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio sugli appalti pubblici – di integrare le norme di diritto internazionale privato vigenti nell’ambito civile e commerciale, offrendo un quadro normativo adeguato per la disciplina delle “amministrazioni transfrontaliere” di nuova istituzione. In siffatto contesto si è, quindi, ritenuto che soltanto un’analisi approfondita e “a tutto campo” dello strumento in considerazione potesse, da un lato, offrire un contributo alla soluzione dei numerosi dubbi interpretativi emersi nel primo decennio della sua applicazione pratica e, dall’altro lato, consentire un’adeguata comprensione del fenomeno in esame nelle sue diverse angolazioni e prospettive, con particolare riferimento all’identificazione delle tecniche e delle soluzioni normative impiegate dal regolamento n. 1082/2006 (e dagli altri strumenti di diritto dell’Unione europea che ad esso si affiancano e concorrono nella disciplina del GECT) al fine di bilanciare i diversificati interessi coinvolti nella costituzione e nella gestione dell’ente di cooperazione, offrendo a ciascuno di essi un adeguato livello di tutela (anche giurisdizionale), sempre senza compromettere (ma anzi promuovendo) l’obiettivo rappresentato dallo sviluppo della coesione economica, sociale e territoriale. La disciplina del potere estero attribuito agli enti infra-statali dal diritto interno ed il regime internazionale della cooperazione transfrontaliera (con particolare riferimento agli strumenti adottati nel contesto del Consiglio d’Europa) costituiscono, invece, lo “sfondo” giuridico in cui si colloca la tematica in esame, rappresentando, in taluni casi, l’antecedente storico delle soluzioni recepite all’interno del regolamento n. 1082/2006 e offrendo non di rado spunti per interessanti comparazioni e reciproche “contaminazioni” rispetto alla disciplina in considerazione. Tali argomenti, tuttavia – dei quali sarebbe, peraltro, impossibile offrire una trattazione adeguatamente approfondita all’interno del presente lavoro – costituiscono già oggetto di un consolidato filone scientifico che rappresenta il punto di partenza dell’analisi che ci si propone di intraprendere nella presente sede, sicché ad essi sarà dedicato, anzitutto, il primo capitolo con la esclusiva e limitata finalità di porre le premesse storiche e teoriche per la disamina che seguirà nei capitoli successivi oltre che nella specifica prospettiva di contestualizzare l’oggetto della presente trattazione nell’ambito del più ampio fenomeno in cui lo stesso si colloca. L’acquis del Consiglio d’Europa verrà, infine, in rilievo anche nel settimo ed ultimo capitolo del presente lavoro, ove si tenterà di enucleare alcune soluzioni normative e principi generali qualificanti la “matrice comune” della disciplina della cooperazione transfrontaliera originariamente emersa nell’ambito del quadro normativo internazionale ed oggi caratterizzante la regolamentazione che la cooperazione territoriale riceve in base al diritto dell’Unione europea e, in particolare, al regolamento n. 1082/2006.

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